定义：

　　“代建制”，简言之，是指政府通过招标方式，选择社会专业化的项目管理企业，负责对公益型、非经营性政府投资项目进行投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位的制度。

　　代建制提出的原因

　　观点：长期以来，在基本建设领域，对非经营性公益性建设项目，我国政府一直实行的是政府出资、建设单位负责建设实施、对形成的资产拥有使用权和所有权的体制。在这种政府投资管理体制下，便出现了政府投资项目投资失控、建设周期和质量难以保证、政府投资效益难以按预期有效发挥、甚至孳生腐败的问题。这些问题的出现，原因是多方面的，但归集到一点，就是出资人与产权使用人的异体化矛盾造成的。政府作为项目投资管理中的出资者和审批者，由于其对最终形成资产不具有所有权，因此对项目的建设管理和使用必定缺少发言权，因此必然形成重重投资必要性和投资量管理、轻项目建设过程管理的倾向;而建设单位作为项目投资的最终获益者，便利用工程建设项目投资的不可逆性、项目使用的决定性以及建设资金的外来性，谋求建设单位自身利益的最大化，千方百计争取政府投资资金为我所用，其利益关注点与出资方形成倒置。这也是长期以来政府在投资项目管理中不得不面对的现实。

　　因此，“代建制”的提出是政府实施廉洁和公正、发挥项目投资效益，规范项目投资管理行为的必然。

　　《国务院关于投资体制改革的决定》

　　“对非经营性政府投资项目加快推行"代建制"，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。”

　　代建制应解决的根本的问题

　　在于如何处理解决好出资人、使用人和代建人三者之间的利益关系。如何将出资人和使用人从体制上构建成为利益相关的统一体，即形成项目投资管理的单一业主，这是“代建制”能够正常开展的有效保证

　　代建的基本架构：

　　“代建制”的基本架构大致如下：

　　(一)以招投标制、项目管理制为手段，引人市场竞争机制，确定专业代建单位，通过高度专业化的管理力求克制资源浪费、投资效率不高的“三低”顽疾;

　　(二)以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概(预)算真正成为具有法律约束力的刚性指标;

　　(三)以制度为保障，赋予代建人项目法人地位,使其为出资人补位，从而抑制所有者代表缺位而引发的公共产品寻租等诸多弊病。

　　由此不难看出,要想使“代建制”真正行之有效，其关键点在于：

　　第一，作为代建人,除具备相应的专业资质外，其必须是符合现代企业制度的独立法人身份。在代建制度安排中不能形成二种以上产权主体;

　　第二，必须以法律(正式规则)的形式赋予代建人项目法人地位。这也是“代建制”与工程项目管理制或工程总承包制的区别所在，也就是说，代建人不仅仅子局限业主代表或业主职能延伸的咨询顾问角色。它要按照与项目出资人及使用人共同签订的合约来行使项目建设的法人权力并承担相应主体职责;

　　第三，代建人必须通过公开、公正、公平的方式(如公开招标)产生。

　　第四，在代建合约中,出资人应是合约主体之一，否则使用单位与代建单位之间极有可能又会形成传统的甲、乙方关系。

　　代建合同参与主体：

　　目前各地一般以通过招标等方式(包括招标或特殊项目可指定)选定代建单位，参与代建合同签订的方式有二种：

　　第一种模式如北京、浙江省是由投资人(发改委)、建设单位(或使用单位)、代建单位三方签订《项目代建合同》，明确三方的权利、责任和义务。

　　第二种模式如宁波等是由建设单位(或使用单位)与代建单位签订代建合同，明确双方权利、义务、奖罚等法律关系，其中市政财政性资金投资在1000万元以上的政府投资项目代建合同应当经市发改委和财政局鉴证，其他代建合同报市发改委和财政局备案。

　　两种模式的利弊分析：

　　代建制中参建各方的法律关系

　　在实际操作中，代建单位被赋予的角色常常无法得到有关部门法律、法规的认可，工程项目的前期工作如:征地、拆迁、规划及开工前须办理的各项手续，没有委托人的配合，几乎无法完成。项目竣工后，移交使用单位，由于投资、建设、使用常常是分开的，所以使用单位对项目的功能与预想的存在很大差异，也很难达到满意。因此设计阶段充分采纳使用单位的意见是必要的。

　　代建机构履行职责的法律环境尚不健全的情况下，细分项目法人、代建机构、使用单位的职责，明晰三者权利、义务对项目投资目标的实现非常重要。

　　项目代建机构的选择

　　目前可从事类似代建工作的法人机构来看，基本上分为两大类：一是管理咨询类公司，包括项目管理公司、工程咨询、造价管理、招标公司、具有咨询资质的设计院等;二是工程施工总包类公司，包括施工总包单位、房地产开发公司

　　选择上述哪一类机构更适合代建工程?。

　　项目代建的工作范围及代建单位介入时间：

　　北京规定代建工作可分为“项目前期工作代理”和“项目建设实施阶段代理”二个阶段，也可委托一个单位进行全过程代建管理。

　　宁波市实行“根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收全过程”或根据“批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收全过程管理”。

　　介入时间上的利弊分析：

　　分阶段代建

　　全过程代建

　　参考观点：

　　全过程的代建服务

　　一般而言，项目代建工作范围应当包括：项目建议书、可行性研究报告、规划、勘察、设计、监理、施工及主要设备、材料采购等工作。在代建实务操作中，由于前期工作的扎实使得后期工作进展顺利;或者由于前期工作的松懈导致后期工作的被动的情况表现突出。前期阶段工作质量直接代表代建人作为咨询机构提供智力服务的专业化水平，其重要性应当引起投资人和代建人的高度重视。前期咨询阶段工作质量将在很大程度上影响整个代建项目。为保证代建项目的连贯性，应确保代建项目开始介入阶段就应积极全力做好，并提倡开展全过程的代建服务。

　　分阶段代建

　　这种方式的优点是：提高了项目管理的专业化水平，适用于大的工程项目;缺点是;工程的协调和衔接会有一定难度，责任分散对项目代建效果的评估不利。

　　代建费用与代建奖惩设计

　　宁波暂定代建费用通过招标投标确定，但最高不能超过“建设单位管理费的90%”，代建费甚至还包括监理费、招标代理费等费用(因为到目前为止，监理费仍然没有在概算中单独设立科目)。

　　浙江省暂行规定中说法较明确“代建费不包括代建单位自行承担代建项目可行性研究、招标代理、设计和监理等咨询服务费用，代建费计入项目初步设计概算，以此取代原建设单位管理费。代建费的指导性标准另行规定”。

　　奖惩设计应考虑代建单位实现工作目标的难度与代建单位自身的风险承受能力。代建方的弱势。具体分析：

　　代建项目的造价控制

　　因此在代建管理过程中对工程建设项目的造价实行有效控制才能有效防治超概算问题，应抓住以下七个方面：

　　一、与国际惯例接轨，注重全过程工程造价管理，充分发挥造价工程师的作用;

　　按照政府相关建设行政法规，对政府投资建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购等均须公开招标。另外一方面也问题却是勘察、设计、施工、监理、招标代理单位的造价管理均是各自为政，较为脱节，在造价环节上没有一个统筹规划，从始至终的管理。 现在政府投资代建项目的实施代建制，根据项目的具体情况，可以委托一个单位进行全过程代建管理,这为代建过程中实行全过程造价管理提供了条件。

　　二、重视代建前期项目可行性研究报告阶段的造价决策;

　　因此在造价决策阶段，项目的各项技术经济决策，造价决策部分的精确程度对建设工程造价以及项目建成后的经济效益有着决定性的影响，这一阶段耗资约占总造价额的0.5%～3%，虽然与实施阶段相比资源消耗较少，但能有效提高项目的造价效益，对整个工程项目总体造价的影响程度却是最重要的。

　　造价决策阶段建设工程造价控制存在一些难点：

　　第一，项目模型还没有，估算难以准确;

　　第二，此阶段业主往往是为项目能上马，长官意识比较强，无视投资估算的严肃性、科学性和合理性，人为的降低造价额，有些项目在申请立项阶段，为了能使项目尽快通过批准，有意压缩工程造价，预留资金缺口;

　　第三，缺乏建设前期确定工程造价的有效依据，只能依据专家、决策者们借鉴已完成的项目工程造价进行估算，投资估算所选用的数据资料信息有时难以真实的反应实际情况，所以误差较大，一般误差在正百分之三十到负百分之二十之间。

　　第四，在初步设计阶段达不到国家规定的深度，存在较多设计上的漏洞，设备和材料价格的不按市场行情制定。投资估算的精确度由项目前期研究阶段的不同以及资料数据的可靠性决定。

　　三、重视设计中的造价管理手段;

　　设计阶段造价控制两个重要控制手段，一是限额设计，一是优化设计。

　　四、增强代建项目实施中合同的严肃性，不让索赔成为空话;

　　五、重视降低工程项目造价的途径。

　　1、用技术经济的观点，从优化的角度，评定完善施工方案

　　2、注意资金的时间效益

　　3、缩短施工工期的经济分析:

　　六、重视工程竣工结算工作，建立工程项目结算的内部复核制度和审计制度。

　　“代建制”与工程总承包的区别

　　序号 名称 “代建制” 工程总承包

　　1 权 限 授权仅行使管理权 拥有工程实施过程的执行权力

　　2 任务目标 为投资人实现建设目标 追求本身利润化

　　3 服务阶段 可扩展至全部建设期 设计、施工阶段

　　4 资金支付 经审批后由财政支付 按总承包合约及进度支付

　　5 职 责 不能承担设计、监理、施工等，是独立体 因总承包而成混合体，由合约确定

　　实务操作中的主要法律文本

　　：对代建人的监管

　　实施程序

　　资金管理：

　　遏制腐败 深盐二通道"代建"合同签约

　　2005年04月13日19:26深圳新闻网

　　深圳新闻网讯(记者 罗雪燕 通讯员 许觉辉 唐肇斌)4月13日下午，深圳市交通局与深圳市天健(集团)有限公司就东部沿海高速公路莲塘至盐田段(深盐二通道)项目代建管理举行了签约仪式。据了解，这是深圳市继南坪快速路一期工程和横坪公路两个政府投资项目试行“代建制”后的又一个“代建制”项目，也是政府第一个通过公开招标的“代建制”项目。

　　东部沿海高速公路莲塘至盐田段是深圳市“一横八纵”干线路网的重要组成部分，也是连接深圳市罗湖区、盐田区、盐田港，向珠江三角洲地区至内地辐射的重要通道之一。线路起点位于罗沙公路出莲塘后距罗芳立交4公里处，终点接于盐坝高速公路联络段。全长11.5公里，其中隧道7座，桥梁5座，立交2座，工程按双向6车道设计，设计行车速度80公里/小时。

　　东部沿海高速公路莲塘至盐田段是深圳市公路建设领域首次通过公开招标的方式确定代建管理单位的项目，是对国务院关于加强政府投资项目管理。据悉，项目由深圳市交通局组织项目代建单位的公开招投标，2005年1月21日，专家组经过严格评审，最终从8家报名投标单位中确定天健(集团)有限公司，作为东部沿海高速公路莲塘至盐田段项目代建管理的第一中标候选人。2005年2月1日，经公示无异议后，深圳市交通局向天健(集团)有限公司签发了中标通知书。它将对深圳市改革政府投资项目建设管理模式产生积极而深远的影响。

　　相关链接：

　　“代建制”是指政府投资项目经过规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目的建设。由政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。

　　实施"代建制"的必要性

　　长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行"财政投资，政府管理"的单一模式，即"建设、监管、使用"多位一体的模式，发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端：

　　一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败;

　　一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束后机构即行解散，造成了人、财、物、和信息等社会资源的浪费;

　　政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，受使用单位自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致"钓鱼"工程和超规模、超标准建设等现象的产生;

　　经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要;

　　政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。

　　因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。